中国行政体制改革的价值显现
摘要：中国行政体制改革进程基本与市场化进程吻合，并在不同阶段先后呈现出适应市场（高效政府）、稳定社会（服务型政府）与人民满意（人民满意的服务型政府）的基本逻辑和价值取向，而其共同之处则在于回应主要由市场化所塑造的社会差异性。随着全球化、信息化与市场化进程的高度交织，特别是互联网社会对社会结构的影响日益深化，塑造了社会多元性并对行政体制改革带来了新挑战。新时代的中国行政体制改革，既要继续回应社会差异性,又要回应社会多元性，即双向回应。“以人民为中心”的提出，在理论层面是行政体制改革双向回应的价值表达，在实践层面是行政体制改革双向回应的中国方案。未来行政体制改革的要义在于：应对多元性，转变政策制定方式；利用多元性，确认并重新理解社会分歧；建构多元性，以此拓展解决公共问题的路径。
关键词：行政体制改革 市场化 互联网 以人民为中心 开放治理
作者何艳玲，中国人民大学公共管理学院教授（北京100872）。
中华人民共和国成立，开启了国家现代化进程的新篇章。1978年以来，随着改革和市场化成为重要政策和政治话语，随着国家与区域、全球之间的相互影响、相互改变和复杂连接，中国现代化进程与现代国家建设内涵被不断重构，并开始经历一系列深刻的经济与社会变迁。在此过程中，中国行政体制改革发轫于改革初期，在1992年社会主义市场经济体制正式确立后成为改革实践的重点，并作为国家治理体系的重要部分成为党的十九届四中全会提出的“全党的一项重大战略任务”。对以政治和政府为主要研究对象的学术共同体来说，以恰当而精致的理论来应对这个“变动中的当代”，无疑是一个必须完成的任务。这一任务的完成，取决于我们对大国现代化进程是否有更深层的责任感，对鲜活的现实是否有灵动的知识想象力，以及对传统而重要的议题（如行政体制改革）是否有足够的学术反思自觉和敏锐的新洞见。
一、行政体制改革研究重点与限度行政体制改革伴随着中国改革全程。对中国行政体制改革提供更有理论张力的解释，不仅对实践层面的行政体制改革具有重要意义，也决定了行政体制改革研究能否成为解释中国奇迹和挖掘中国特色的理论切入点。
（一）行政体制改革研究的重点及主要观点有关中国行政体制改革的研究林林总总，本文主要聚焦两个层面的讨论：
一是行政体制改革的动因。研究认为，中国行政体制改革是行政主体自觉适应市场、社会环境的过程，特别是针对经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求而制定实施的。由于环境总是不断变化，因而行政体制必须周期性改革，以适应其变化，而宏观避险、中观着力与微观搞活，则成为中国改革成功的关键。另一些研究延续了这一思路，但将环境压力从国内政治经济压力转向全球。20世纪80年代以来，西方行政改革的理论和实践逐渐传入中国。中国行政体制改革形式上具有与西方国家相似的特征，“被动适应”创建了具有中国特色的行政体制改革路径。基于这一讨论，不少研究试图对中国行政体制改革阶段进行划分。迄今为止的行政体制改革大致可划分为两个阶段，一是从满足政治层面需要的改革转向满足经济层面需要的改革，二是从满足经济层面需要的改革转向满足社会层面需要的改革。在不同阶段，改革逻辑从“政治导向型”到“经济导向型”再到“治理导向型”。
二是行政体制改革困境的成因。研究认为，显性的公共目标与改革执行者的自我利益之间存在的矛盾使得改革驱动力不足，即政府缺乏自动力机制是行政体制改革目前困境的主要原因。缺乏驱动力的“计划式”改革会对外部的改革要求进行过滤性、折扣性的转化，并带来多重负面结果。一方面，大多数改革是任务型调整。1982年之后的每次机构改革基本上根据政府的换届周期“亦步亦趋”，改革在一定程度上被符号化和公式化。另一方面，往往从更容易着手的机构改革进行，而较少进行结构性调整。而当改革决策者决定机构、职能取舍时，原有矛盾只是在政府体系内部的不同层次、不同环节之间转移留滞，不能从根本上加以消解，这些无法解决的问题反映为政府职能本身存在问题的反复出现。改革成效难以通过制度化形式加以维持，并削弱了有效治理结构的形成。也有人认为，中国行政体制改革的各种问题是20世纪80年代以来西方改革中“精简—膨胀”的复制和延续，其面临的问题是各国普遍出现的问题。而在一定时期内，中国的改革精英们也有意识在模仿西方。
这些研究在不同层次上建构了中国行政体制改革的基本图景，也在不同程度上揭示了其改革逻辑。撇开具体观点的差异，在大多数研究中,市场化都是一个主导性的分析变量。一则，市场化被认为是行政体制改革的动因，市场化带来经济结构和社会结构的变化，行政体制改革也随之而发生变化。国有企业改革、行政审批制度改革以及其他放松规制的改革，是对经济结构变迁的直接回应。另则，由于市场天然的趋利性和竞争性，市场化带来社会分化，由此而塑造的社会差异性（群体之间的差异、城乡之间的差异、区域之间的差异）成为行政体制改革回应的主要问题。而现有研究对行政体制改革成效的分析，也多聚焦于行政体制改革举措在多大程度上回应了这种社会差异性，这些举措主要包括社会保障制度、精准扶贫政策、城乡协调机制、财政转移与区域发展等。
（二）行政体制改革研究的限度然而，一个必须面对的事实是：一方面，市场化本身内涵丰富并可能导致不同的社会结果。在市场化开始，不断产生的社会分化以及由此累积而成的社会差异性往往更多被关注，并变成改革的重点议题。而在市场化迈向深入的过程中，“社会的崛起”成为必然。在社会发展过程中社会主体将越来越自主、越来越多元，并累积成社会多元性（多元的利益诉求、多元的行为认知、多元的价值取向等）。另一方面，中国在市场化进程启动之后也相继卷入了前所未有的全球化、信息化进程，并进入市场化、全球化、信息化“三化共时态”的高度时空压缩时期。全球化和信息化天然的流动性和开放性拉平了不同国家的发展阶段，弥合了不同国家的体制缝隙，并让特定国家和区域范围内的制度、事件、行动不得不从本土叙事变成全球叙事，从封闭叙事变成开放叙事。这从另一个维度上大大深化了社会多元性，使其变成与社会差异性同样重要的议题，也是行政体制改革不能忽略和必须予以回应的问题。
因此，如果将中国行政体制改革看成连续的时间轴，则在改革的上半程，市场化所塑造的社会差异性无疑是架构行政体制改革的主要变量；而在改革的下半程，则由市场化、全球化、信息化共同塑造的社会多元性将成为架构行政体制改革的主要变量。基于此，本文任务被确定为：
其一，细化市场化对行政体制改革的影响，提炼不同阶段的行政体制改革价值，在此基础上对行政体制改革进行阶段划分。行政体制改革价值，是在改革时有关“应该建立什么样的政府”所秉持的理念，是潜在或明确地体现在改革实践中“调整机构，转变职能，理顺关系”等行为的内在灵魂。不同阶段的行政体制改革反映了不同的改革驱动力和目标嬗变，也折射了改革秉承的不同价值取向。已有研究关注了行政体制改革的驱动力和目标，但目标间的内在关联仍然未能充分论证。行政体制改革价值的深究，可以更好地整合目标之间的内在关联，有助于更简洁地深描“中国故事”并进行理论凝练。由于政府通常是改革的设计者和推动者，因此，行政体制改革价值在一定程度上反映的也是整体性改革的价值取向，并关乎“改革到底为了谁”这一重大命题的回答。
其二，将社会多元性带入行政体制改革研究，填补现有研究相对缺失的逻辑链条。其中，将重点分析市场化、全球化、信息化共同的核心作用机制——互联网——对社会多元性的塑造以及对社会结构的影响，纵深分析社会多元性对行政体制带来的挑战，并对同时回应社会差异性和社会多元性（“双向回应”）的行政体制改革价值进行凝练。与持续深化的市场化进程一起，全球化、信息化、新技术正在改变着私人生活和公共生活的形态。虽然互联网能在多大程度上支持实际、有意义的公众参与尚有争议，但在其压力下，北美和欧洲各国的众多公共部门组织确实正在逐步转型。本文试图在一定程度上将电子治理研究从相对细碎的讨论中“拔出来”，在宏观层面界定互联网的社会结构内涵和治理意蕴。
其三，在此基础上，对中国特色治理的真正要素进行提炼，在“理解体制的基础上理解改革，在理解改革的基础上理解国家”。如果说行政体制改革是中国故事的重要组成，则其意义的进一步凸显必然有赖于行政体制改革研究张力的深层建构。
二、市场化驱动的行政体制改革：演进与性质按照2008年《政府工作报告》的提法，行政体制改革包括转变政府职能、深化政府机构改革、完善行政监督制度以及加强廉政建设等多方面内容。在实践中，机构改革通常成为行政体制改革的重点。整体而言，中国行政体制改革虽然线索众多，但其演进基本与市场化进程吻合，并呈现出不同逻辑。
（一）适应市场：建设高效政府1978年后，“全面整顿”“政治纠偏”促使国家重心“回到经济建设”，包产到户的基层突破和创新，为此后的体制改革提供了启示与思路。1982年的国务院《政府工作报告》首次提出，行政管理体制和行政机构设置要“适应于经济体制改革”，“适应市场”成为这一阶段行政体制改革逻辑，并得以延续（表1）。与此同时，建设高效政府成为行政体制改革的基本价值取向。自20世纪80年代以来，组织精简一直是国务院机构改革的主要路径，即试图通过机构精简特别是经济管理部门的精简来提高效率。从机构改革的各类有关文件来看，20世纪80年代，行政体制改革的重点都在直接的经济管理领域和经济管理部门。
在此阶段，社会结构被当作市场的从属结构，各类社会问题被当作是市场发展的从属性问题。这奠定了此阶段中国行政体制改革的“市场从属性”，并在此后得以延续。在国务院机构改革中，经济管理类机构的变动异常频繁（图1），远超其他机构类型。到了20世纪90年代后期，经济管理类机构的变动日趋平稳。行政体制改革的重点转变为“为了保证企业成为自主经营、自我管理、自负盈亏和自我发展的市场主体，必须转变政府职能”。转变政府职能的提出，也意味着此前主导的单维度的“机构改革”拓展为内涵更丰富的“行政体制改革”。1993年《政府工作报告》指出，行政管理体制和机构改革，是建立社会主义市场经济体制和加快经济发展的重要条件。1998年的国务院机构改革同样强调“逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制”,要“切实把政府职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。除了机构改革，诸多其他改革措施，如中央与地方管理权限的划分、公务员制度和工资制度改革，都是政府职能转变的配套措施，也是适应市场的配套措施。
（二）稳定社会：建设服务型政府
市场化推进带来生产资料所有制和分配方式的变化，打破了原有相对均衡的社会利益格局，由此产生的社会不稳定事件让社会稳定成为迫切任务。2002年，党的十六大将政府职能明确定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，首次将公共服务与其他职能并列作为政府基本职能。2003年党的十六届二中全会审议通过的 《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，将行政管理体制改革定位为“推动我国上层建筑更好地适应市场基础的一项重要的制度建设和创新”。这一表述的内涵是，行政体制改革是系统的制度创新，而不仅是机构和职能层面的改革。行政体制改革开始被赋予战略性意义。2004年，党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”，并将其确认为立足于中国特色社会主义事业全局的重大战略。此后，稳定社会成为行政体制改革的主导逻辑，社会管理和公共服务供给作为政府职能不断强化，服务型政府建设成为行政体制改革的重要价值取向（表2）。
在这一价值转向背景下，机构改革不仅针对经济管理机构做减法，也开始针对公共服务和社会管理类机构做加法。2008年国务院机构改革方案提出“以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”，这类机构数量逐渐增加（图2）。作为此阶段行政体制改革的配套，基本公共服务、社会保障、社区治理、城乡统筹成为重要改革议题。
2008年中央政治局第四次集体学习，强调“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求”，将服务型政府建设与党的根本要求关联。2010年国务院《政府工作报告》提出要“努力建设人民满意的服务型政府”（表3）。2012年党的十八大报告进一步细化为“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”2013年的《政府工作报告》将建设人民满意的服务型政府的具体内容提炼得更翔实，并设定了政企分开、政资分开、政事分开、政社分开等具体路径。2016年国务院《政府工作报告》指出，要深入贯彻落实新发展理念，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，将人民满意的政府细化为四个维度，保证巩固了行政体制改革的方向和力度。
从“服务型政府”到“人民满意的服务型政府”，不仅是增加了一个限定词，更意味着行政体制改革价值的迭代变化。一方面，“人民满意”表明行政体制改革的主要逻辑还是对市场化进程中诸多社会问题的回应；另一方面，“人民满意”拓展了行政体制改革的价值内涵。从服务型政府到人民满意的服务型政府，不仅丰富了对服务型政府内涵的定性表述，也意味着行政体制改革开始关注深层次的政府与人民的关系（而不仅是对市场的被动回应）。就此而言，这一阶段的行政体制改革已开始驱逐依附于市场的从属性，并具备了一定自主性；这种自主性，本质上是市场化过程中产生的社会自主性在体制层面的折射。
（四）回应社会差异性：市场化驱动的行政体制改革性质整体而言，这一阶段的行政体制改革主要是从市场化维度切入。从“适应市场（高效政府）”到“稳定社会（服务型政府）”到“人民满意（人民满意的服务型政府）”（图3），行政体制改革逻辑和价值不断调整，但本质上回应的还是市场化所塑造的社会差异性。
中国的市场化进程，在经济层面推动了计划经济向市场经济的转变，而在社会层面则塑造了社会差异性。首先，市场经济本身会造成较大的利益分化，“市场机制不仅仅是经济的加速器，它又像一柄利刃，能无情地割断人们与种种社会群体之间的伦理纽带，把他们转化为在市场中追逐自身利益最大化的独立个体”。其次，市场化促使之前隐匿于单位制中的社会分化在短时间内被释放，并被进一步制度性激化。源自计划时期留存的各种双轨制，比如体制内和体制外，体制内的不同编制，同一编制的不同级别之间的制度性差异，导致社会阶层结构畸形。进一步地，在市场化进程启动后，国家不再垄断所有资源，在许多领域也不再是直接的资源分配者，国家介入和解决社会分化的能力减弱。市场化逻辑渗透到医疗、教育、养老等领域，社会层面的负面反馈愈加强化。由此，社会分化不仅导致了社会群体间的相对剥夺感，也导致了社会群体对国家的疏离感，并进一步导致剧烈的利益冲突。
于是，在经历了速度最快、时间最短、规模最大的市场化进程后，社会差异性代替社会均质性成为中国社会的重要特质。在“从伦理经济演化到市场社会”的过程中，回应、吸纳、消弭“社会差异性”理所当然地成为中国行政体制改革的性质和任务。重要的是，回应社会差异性在本质上对社会公平的强调，则具有了充分的社会主义价值正当性，这进一步决定了行政体制改革的内容和路线设计。对社会差异性的重视，缓解了市场化对社会带来的伤害，保证了市场化进程中的社会秩序以及更深层面的国家性质，这也是中国这一超大国家创造发展奇迹的关键。从适应市场到稳定社会到人民满意，不断更新却具有内在承继关系的行政体制改革逻辑，塑造了适应于市场的行政体制，也相对有效地整合了市场化带来的社会分化问题，并保持了巨型社会变迁过程中的社会稳定和政治稳定。虽然很多研究特别关注了中国行政体制改革在组织调整层面的失灵，但这一改革的方向基本上是清晰的，甚至可以说在每个阶段都达到了基本的改革预期。这一点，是我们在讨论中国行政体制改革时必须首先认识到的。
然而，如同前述已经初步讨论过的，在此阶段，“社会”往往被当作市场的从属结构，社会自身的自主性难以被真正讨论并进入到行政体制改革议程。回应社会差异性带来的稳定和秩序问题在一定程度上被演变为一种体制惯习，建构“相同”成为体制偏好，而“不同”则被认为必须要被纠正。在此偏好下，央地之间、区域之间、不同发展水平之间的体制不断“同质化（标准化）”，这使得体制在面向更复杂的公共事务处理时，更容易出现整体性体制失灵，并降低运作绩效。
三、互联网的结构意涵与社会多元性的挑战在市场化早期阶段，回应社会差异性必须是更被关注的问题，但在此过程中，我们已经可以观察到社会多元性的生成。服务型政府的提出，本身就意味着社会中的个体不再关注单一的经济诉求，还越来越关注更多的权利诉求，以及政府在改善公共服务、回应人民等方面的绩效。社会多元性，在市场化不断深化，市场化与全球化、信息化不断交织和叠加的时候，越来越成为必须专门被讨论的问题。特别是，作为市场化、全球化、信息化共同的工具机制——互联网——以及随之而来的互联网社会，其所具有的结构意涵、对社会多元性的塑造以及可能对行政体制改革带来的影响，更应该被纳入讨论。在全球范围内，互联网带来的信息社会是“正在加速变成现实的技术社会形态”。事实上，对更复杂的社会多元性的忽略，导致我们虽然已经挖掘了很多行政体制改革的制约性因素，但对这些因素的分析仍然不完整；而在实践层面，这也必然会构成行政体制改革方案设计与推进的限度。
（一）互联网的结构意涵在技术层面，互联网支持不同计算机自由地连接起来，每台计算机成为一个节点，每个节点都是中心。这一分布式网状结构打破了集中的线型结构，形成“多点对多点”的信息连接，并因此实现了信息传接的自由。互联网的这一基本特征，具有全新的社会结构意涵，并带来了全新的社会联结方式。
虚拟联结。在互联网出现之前，人们必须面对面才能够进行结社、结群，而成立组织则可能需要有关职能部门层层审批。在互联网出现以后，人们用虚拟方式实现组织化，并建立虚拟组织表达观点。虚拟结社成为人们生活的重要方式，虚拟社区也迅速发展，并具有了极大拓展性（无论数量还是规模）。在虚拟联结下，人们即使“不在场”也能获得类似“在场”的体验感和融入感，这提高了虚拟组织和虚拟社区的活力和黏性，虽然虚拟但联结同样紧密。
即时联结。互联网构建了前所未有的真实时间网络，信息的生产、发布、转载与反馈，几乎可以达成零时间或趋向于零时间。而信息网络与卫星传播的结合又提供了将各种信息及时地送往世界各地的切实可能性。社会事件发生后，相关信息便会迅速出现在互联网。在互联网之前，公共议程建构，必须通过层层的垂直的高门槛的科层体系，且经常受到体制性阻碍；而在即时联结情境下，人们可以随时发表自己的观点并形成舆论，这极大地推动了基于互联网的“体制外”公共议程建构，也意味着议题本身是自由的、开放的、无边界的。
叠加联结。在互联网之前，大多数人只是公共信息的接受者。而在互联网信息传播过程中，人们既是信息的接受者，也是信息创造者。这些创造的信息在再传播的过程中发生信息叠加。与此同时，人们的主观偏好不断渗透到信息生产、传递和再生产过程中，因此而产生巨量庞杂信息。要在这些巨量信息中甄别真实信息，对一般公众而言将变得非常困难，因此更容易产生信息放大（网络舆情）或信息偏差（谣言）。在叠加联结情境中，将大大增加基于信息基础之上的决策难度，也让体制与民众的关系变得更为复杂。
透明联结。在互联网之前，有的联结在隐秘中发生，体制可以对信息传播进行过滤和截取，公共信息的秘密和分级供应成为常态。而在互联网中，大部分行为比如搜索、浏览、点评都转变为“行为信息”，并变成各种具有关联性的数据。人们对数据进行挖掘并通过数据关联进行分析，原本隐秘的因此而可能被解读，维持秘密的成本变得高昂，解密变成常态。
（二）新社会联结对社会结构的影响互联网对社会联结的再定义，不只是重建了社会主体之间的关系，也在一定程度上改变着国家（政府）与社会（民众）之间的关系，并因此而让互联网具有了深刻的结构意涵和体制意涵，让信息成为可自由获得的权力，网络成为弱者的武器，网民成为自媒体。
首先，信息成为可自由获得的权力。在互联网之前，总有部分人在信息传播过程中具有优势，他们掌握着传播信息的组织规则和秩序，其他人被动接受；具有高价值的信息甚至变成垄断性特权。而在互联网之后，信息权力的主体是规模巨大的普通公众——网民。个人头脑中的碎片化想法随时可以转化为强大的公共信息，每位网民都具备发布信息、表达观点的条件与能力，都是信息的生产者、创造者与消费者，这实现了信息推送的自主化和互动化。于是信息的产生与获取都摆脱了现实生活中的阶层属性而具有“去阶层”特征，信息被赋予扁平、互构、延展等属性，成为某种意义上的“可自由获得的权力”。
由于信息属性的变化和信息权力的“可自由获得”的特征，传统社会结构开始被改变和重塑。人们通过互联网政策和决策直接给予评价、发表意见，甚至进行表决。传统等级结构被瓦解，并形成广泛联系、相互依存的网络化、扁平化社会结构，整个社会维系于信息网络，呈现一种多元网状结构。依托这一结构，社会在舆论表达、利益诉求、价值观念等方面呈现出不同于传统的新特性，造就了无数不确定、跨边界的新社群、新阶层、新议题。
其次，网络平台成为弱者的武器。在信息变成可自由获得的权力之后，更深层的变化在于这一权力将更容易被弱者使用。互联网加强了原处于弱势的社会群体的力量，为他们提供了更多表达技术和渠道，在此意义上的网络平台成为某种程度上的“弱者的武器”。弱者利用网络平台表达关注（发表、转发、评论），形成对社会舆论压力场，并“倒逼”体制对其所关注领域进行回应。图4所示，2003—2013年间网络舆情热点事件呈现显著上升趋势。
其中，2003—2005年增速较快，是因为此阶段论坛及社交网站的兴起为公众意见表达提供了渠道；而2009—2013年间增速再次陡然增加，是因为2009年微博等新媒体的发展让信息更易获取，其“短语发表”也让更多人有了娴熟的发表手段。而在2017年以抖音、快手为代表的短视频APP使用进入白热化之后，这一“武器”的使用进一步从城市蔓延到乡镇。这改变了此前的社会力量格局和权力比重，成为体制必须回应的现象。
最后，网民成为自媒体。互联网让每个人变成网民。中国互联网络信息中心（CNNIC）的报告显示，截至2018年12月，中国网民规模达8.29亿。制造与加工信息，原本是报纸、杂志等传统媒体的专属，但互联网让网民几乎拥有了传统媒体的信息优势。网民生产文化层面的新观念，商业层面的新消费，社会层面的新生活，都与传统媒体的话语方式相去甚远。同时，由于“网民”的人格化特征，特别强调“主观和情绪化”，这意味着传播的垂直化、细分化将不是简单领域上的划分，而是语境细分，即每位网民都在创立新话语。网民成为迥异于传统媒体的自媒体，“我”从未像今天这样能够从群众、从群体中被区分出来；“我”不再作为“其中之一”被代表，“我”就是我，并具有了强大的“我性”。
（三）回应社会多元性：互联网社会驱动下的行政体制改革信息权力的变化必然带来社会权利的变化。在互联网社会中，公众（网民）的交往互动、舆论表达、利益诉求、价值观念等方面都开始呈现出新特性，并促使了公众权利的混合式、跨越式进阶变化，形成了“新公众权利需求层次”。如图5所示，在第一阶，公众作为接受者，需要的权利是回应、数量和质量；在第二阶，公众作为积极参与者，需要的权利是参与、平等和分享；在第三阶，公众作为主体，需要的权利是掌控、自主和意义。
互联网下的公众参与及其权利诉求的复杂性在于：在特定时间点，公众的不同需求并存，并借助互联网而得以自由表达和呈现。这种多层次需求并存和表达的自由通达性，势必要求体制给以回应，现有体制面临更多新的结构性矛盾。
首先，行政管理的垂直性与扁平性矛盾。在互联网社会，信息获取、传播和处理能力的大幅度增长以及成本降低，让管理效率得到极大提升。原本体制中的垂直性被技术撕裂，管理部门的数量也将相应减少。适应于互联网的管理必须以“扁平化”为基本特征，组织信息及其过程通过扁平结构有效进行。如果垂直化不被改变，则体制本身就会出现断裂。近年来各地推行的“一门式”“最多跑一次”等改革，提高了政务办理的速度和效率，但其改革多在事务层面集成，涉及体制本身的扁平化则成效不大。
其次，公共决策的封闭性与开放性矛盾。互联网将“线下群众”转变为“线上个人”，并表现为数量庞大的网民。“线上个人”出于共同的价值、兴趣，通过网络联结形成了无数不确定、跨边界的新社群、新阶层、新议题，这为决策带来了开放性要求。而事实上，虽然公共决策机制优化曾经是中国行政体制改革的热点（比如乡镇直选、基层议事会、参与式预算等），但其并未成为行政体制改革的整体制度设计，不少地方创新也因为诸多原因而中断。在一定程度上，公共决策机制还是“部门决策”。部门决策是指公共决策过程变成部门决定过程，其制定和实施都囿于各部门间的博弈，甚至是对抗性的讨价还价。部门决定及其封闭性，在本质上与社会多元性不适应，也常常会带来新的利益冲突和矛盾。
最后，政策制定的代表性与个体性矛盾。传统政策设计强调“群众”和代表性，避免行政体系依据支付能力或者其他因素来决定服务的内容和方式，以确保公平的价值。而在互联网社会中，要求适应于互联网的政策制定具备个体性和精准性特征以准确地满足或平衡不同市场主体、不同社会群体的复杂诉求。这种个体性在财政资源有限的情况下，一般无法很好实现；但如果政策制定毫不顾及个体性和精准性，则其正当性在互联网下的“开放社会”中必然不充分，也难以获得真正的政策认同。
综上，互联网改变了经济领域、政治领域、文化领域的诸多定义。互联网之于当下的社会，就像新能源之于工业社会，正重组着社会的方方面面。互联网放大了原子化的个人，也再生产了社会。两次工业革命促成了“市场崛起”，互联网则毫无疑问地促成了真正的“社会崛起”，并创制了更为复杂的社会多元性。互联网对行政体制而言，不仅是一种改革技术，而且是一种改革战略。与市场化驱动下的社会多元性相比，市场化、全球化、信息化通过互联网共同驱动而累积的社会多元性，改变了社会源自市场的从属性问题，而成为具有较强自主性的社会自身建设问题。
四、“以人民为中心”与行政体制改革新价值当前中国行政体制改革的艰难在于：回应社会差异性仍然是行政体制改革的艰巨任务，但回应社会多元性也变得越来越迫切。在相当长一段时间的改革中，与社会差异性相比，社会多元性经常被有意无意忽略。这导致看起来改革幅度很大的行政体制改革举措，在社会层面的“改革获得感”却较低，甚而有人认为行政体制改革让新问题仍然层出不穷，改革难以获得普遍认同。
（一）双向回应与“以人民为中心”的提出对社会多元性的确认，如同社会差异性一样，对行政体制改革不仅重要，且对凝聚下半程的改革共识更为迫切。中国行政体制改革到了必须“双向回应”的新阶段、新时代。究其本质，社会多元性的本质是开放性。开放性对应于“封闭、隔离、自我中心与自我利益、狭隘、专横、排斥、被动、无视等概念”，并与“透明度、参与和协作”紧密关联。可见在根本上，社会多元性指向国家（政府）与社会（人民）良性关系的建构。而行政体制改革“双向回应”的核心，则是承认、明确和实质化社会在改革中的主体性，以及人民在体制中的主体性。这一点，与“以人民为中心”理念无疑是契合的。
2015年党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，强调“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。2018年党的十九大报告再次正式提出“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。从“适应市场”“稳定社会”到“人民满意”，从“人民满意”到“以人民为中心”，这是中国行政体制改革逻辑的最新迭代，也是行政体制改革价值取向的突破（图6）。
“人民”作为一种价值，从来都是中国共产党和国家的根本。但人民对国家（政府）而言，是服务的对象（群众）？参与的主体（公众）？还是公权的主体（公民）？这是一个较少被厘清的问题。人民概念的模糊性在一定程度上折射了人民主体性的模糊性，这是行政体制改革无法及时正视“社会多元性”的症结。“以人民为中心”的提出，表明了人民的主体性，并实现了新时代行政体制改革价值秉承的拓展。“以人民为中心”作为内涵复合体，既包括了“人民满意”，也包括了以人民为本、以人民为先、以人民为主等三重深刻内涵。
其一，以人民为本。是指满足人民需求，特别是对美好生活的需求是发展和改革的根本任务。增长是手段，人民是根本；市场是手段，人民是目标。如果增长无法带来更美好的人民生活，这种增长是无意义的甚至失败的。以人民为本，将重塑增长方式，也将真正塑造市场经济的“社会主义底色”和“中国特色”。
其二，以人民为先。是指在多种改革目标和任务冲突时，人民需求被优先考虑。在信息社会，人民不是简单不变的实体，而是一切关系在其中同时存在而又相互依存的社会机体、是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体。动态性、复杂性、需求的多样性和自我赋权成为当代人民的特点，对治理过程中的价值权重和优先顺序提出了切实诉求。因此，在多种价值冲突中做到“人民为先”，这不仅是政府理念上的深刻变化，更是对治理能力的深刻挑战。
其三，以人民为主。不仅强调人民参与性，更强调人民主体性。在中国，人民的主体性在制度层面是非常清晰的。人民共和国的国家性质、社会主义国家的基本制度安排以及党的人民代表性，意味着人民不仅是参与者，更是公共事务的合作者、建设者和决策者。而在互联网的加持中，人民的自我赋权能力大大增强，其主体性和自觉性也将得以更大程度的深化。
基于这三重内涵，“以人民为中心”将重塑有中国特色的三对重要关系：国家与人民的关系、人民与政党的关系以及政党与国家的关系。在此意义上，“以人民为中心”，既是对有中国特色社会主义国家性质的回归，更是对党执政的社会基础的夯实。
“以人民为中心”理念与行政体制改革的“双向回应”内涵一致，成为行政体制改革的新价值。秉承这一价值的行政体制改革，“指向的不仅是机构、制度、规则、编制、职位等行政体制具体构成要素，而且深入指向行政体制的本质构成要素，即政府权力、职能和责任”。从最新一次机构改革来看，已经类似于这种“整体性政府”设计，即试图对改革以来历次行政体制改革积累的各类问题进行深度调整。2019年7月，深化党和国家机构改革总结会议大会上提出，“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构……是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动”。这一定位表明，行政体制改革对于国家治理体系现代化和治理能力建设的重要性。行政体制改革如何在“以人民为中心”价值支配下回应市场化、全球化、信息化进程，将变得越来越重要，并成为全新的公共治理变革。
（三）政党使命与行政体制改革价值的迭代行政体制改革价值在不同阶段的持续迭代，回应了不同阶段的发展问题，建立了基本适应的治理结构，形成了与不同阶段相匹配的治理能力，也为建设中国自身“具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系” 打下了基础。这一结构适应性的产生，与中国的国家性质和政党使命相关。
通过中国共产党领导的艰苦斗争，国家获得主权独立并开始现代国家建设进程，并在20世纪90年代初主动推进了市场化。党的历史角色决定了政党使命一直贯穿着整个中国国家现代化进程。基于使命驱动，党在自身发展过程中，结合现实国情和不同历史阶段的发展需要，识别社会基本矛盾，框定国家中心工作。从“人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾”到“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，分别对应了“建立社会主义市场经济体制”到“以人民为中心的发展”的中心工作转变，也塑造了不同阶段行政体制改革目标及内在价值（表4）。就此而言，中国改革进程表面上看是不同矛盾性质的变化，实质上是政党使命的历史延续和对人民认知的新时代发展。
政党使命、基本矛盾、中心工作成为中国改革的三个关键概念，并建构了具有明显中国特质的行政体制改革逻辑链条。在此框架中，必定会蕴含着现代行政体制的普遍要素，比如预算国家、市场自由与社会自主，但不同国家实现这些普遍要素的具体承接和转换机制是不同的，中国行政体制改革进程表明了这一点，也因此确立了中国“政府再造”的标杆。
需要指出的是，来自社会多元性的挑战不仅发生在中国改革后半程，也发生在其他国家。与中国行政体制改革类似，启动于20世纪70年代的各国政府再造基本上都确立了有自身特色的标杆或核心逻辑。但在此过程中，政府面临的问题和挑战变得更为复杂。资本主义体系的缺陷和不断产生的经济和社会危机，使政府不再只是单纯的守夜人和简单的市场干预者，而是越来越多地通过公共企业、生产要素、财富直接投资，更深刻地参与到人民日常权利、财富和风险的分配。这意味着在新背景下的国家治理，人民需求应该且必须成为主导才能缓解危机。“人民”已经变成核心议题，这是多中心理论与协作性治理涌现的背景，也是诸多研究者呼吁要警惕全球管理主义对民主体制的威胁的背景。当然，这也是“人民”越来越被全球政治议程乃至经济议程所强调和嵌入的原因。
结语：为开放治理而准备综述以上，在市场化、全球化、信息化高度交织的进程中，互联网让更大数量、更广范围、更多类型的个体或群体有了联动的可能；群体之间、阶层之间、区域之间逐步缩小的数字鸿沟强化了公民意识、自由意识和平等意识，并推动了具有全新内涵的开放概念的出现。互联网和其他众多新技术有可能对权力、职能、责任和控制进行实质性分配，并提供“从根本上重新设计政府组织和机构的机制”，也因此让真正的结构调整变得可能。就此而言，中国行政体制改革有必要实现从本土叙事向全球叙事的转变，从封闭叙事向开放叙事的转变，特别是需要针对多元性重新设计行政体制改革内容。
首先，应对多元性，转变政策制定方式。在互联网社会，不同群体的利益如何表达、矛盾如何平衡必须被提上议程。“群众”裂变为具有特定价值判断、利益代表、情感认同的“个人”，这意味着代表、参与和抽样等传统体制要素都已无法完全满足这一改变，体制要素有待重构，而新的体制要素有待增添。作为个体的“我”的意义的凸显，决定了传统政策制定无区别的群众视角必须向群体视角乃至个体视角转变，这一转变的实质是政策制定从粗放向精准转变。
其次，利用多元性，确认并重新理解社会分歧。“今天，我们生活于其中的社会，其结构既有实体属性，也有虚拟属性；其秩序的基础、活力的来源和社会的组织方式非常复杂，人们的社会生活方式同时受到变化中的全球化和信息化的深刻影响。”“相同”变得越来越难，而“不同”成为常态。因此，多元性视角下的体制改革关键在于确认分歧而不是去除分歧。确认分歧，也就掌握了社会痛点，通过充分多轮辩论来化解，乃至将痛点通过制度转换，这是对分歧的利用。
最后，建构多元性，拓展解决公共问题的路径。以多元性为特质的转型社会，社会问题的范畴在不断扩大。传统意义上的社会问题仍然存在，比如贫困、疾病、自然灾害，新的问题层出不穷。新问题的持续出现，使得旧手段已不能有效地应对。而在体制中建构多元性，培育多元治理主体，形成更大范围内的“共建共治共享”，这将是公共问题得到更具创新性解决方案的主要路径。
如果“治理底层基础已经因为互联网发生了改变，那么治理的上层构造也应该发生变化”。一个开放治理时代正在到来，行政体制需要为此做好充分准备。“以人民为中心”的提出，在理论层面是行政体制改革“双向回应”的价值表达，在实践层面是行政体制改革“双向回应”的中国方案。秉承“以人民为中心”的理念，人民主体、人民利益、人民监督等具有现代国家规范意义的概念将逐渐且实质性地融入行政体制改革进程，而“透明度、参与和协作”这些更具有程序和流程操作性的要素也将成为真正实现“以人民为中心”的关键。如果说对于社会差异性的回应，先发国家已先行一步并因此而享有了理论主导权，那么，面对主要由互联网和新技术塑造的社会多元性，大多数国家都缺乏经验并因此站在同一起跑线。因此，“以人民为中心”的中国行政体制改革价值的再确认，蕴含了无穷丰富的实践和理论可能！
〔责任编辑：刘倩〕
来源：《中国社会科学》2020年第2期 P25—P45